The Busy Bureaucracy Trap: Teknologi Maju, Birokrasi Tetap Harus Sibuk

Catatan: Artikel ini merupakan opini pribadi penulis dan tidak mencerminkan pandangan Redaksi CNBCIndonesia.com

Ketika pertama kali melihat petugas Wujing (Polisi Bersenjata China) berdiri di berbagai titik keramaian di Beijing, beberapa waktu lalu, saya sempat bertanya-tanya tentang apa yang sebenarnya mereka lakukan. Mereka nyaris tidak bergerak. Berdiri di tempat, mengamati situasi, tanpa terlihat melayani siapa pun atau menangani kejadian tertentu. Jika menggunakan ukuran kesibukan yang lazim kita gunakan dalam birokrasi, mungkin sulit menyebut mereka sedang bekerja.

Namun justru di situlah fungsi mereka. Mereka tidak perlu melakukan apa-apa karena keberadaan mereka sendiri sudah menjadi bagian dari pekerjaan. Kehadiran mereka mengurangi kemungkinan terjadinya sesuatu yang membutuhkan intervensi.

Ada pelajaran sederhana dari sana bahwa dalam sistem yang matang, keberhasilan tidak selalu terlihat sebagai aktivitas. Kadang keberhasilan justru terlihat dari absennya intervensi. Logika ini menarik jika kita gunakan untuk melihat birokrasi Indonesia.

Kita terbiasa menganggap pegawai yang sibuk sebagai pegawai produktif. Setiap aktivitas harus dapat dicatat, dilaporkan, dan diverifikasi. Salah satu contohnya adalah log book harian. Pada dasarnya, pencatatan aktivitas merupakan instrumen yang masuk akal untuk memastikan pekerjaan berjalan. Persoalannya muncul ketika aktivitas yang mudah dicatat kemudian berubah menjadi ukuran utama produktivitas.

Pegawai mencatat apa yang dilakukan, atasan memverifikasi, kemudian aktivitas tersebut disetujui secara berjenjang. Siklus itu berlangsung terus-menerus. Akibatnya, waktu kerja dapat terserap oleh berbagai aktivitas internal yang sebenarnya tidak secara langsung memberikan tambahan manfaat bagi pengguna layanan.

Di titik tertentu muncul paradoks. Pegawai yang menyelesaikan pekerjaan dengan cepat, sederhana, dan otomatis justru mungkin memiliki lebih sedikit aktivitas untuk dicatat. Sebaliknya, pegawai yang harus melakukan banyak verifikasi, rapat, pengisian formulir, pemeriksaan ulang, dan pelaporan akan tampak jauh lebih sibuk.

Kesibukan akhirnya dapat berubah dari konsekuensi pekerjaan menjadi tujuan pekerjaan itu sendiri. Masalahnya menjadi lebih menarik ketika teknologi diadopsi dalam penyelesaian pekerjaan.

Indonesia sedang bergerak menuju digitalisasi layanan publik. Berbagai aplikasi dibangun untuk mempercepat proses, mengurangi pekerjaan manual, dan meningkatkan kualitas layanan. Namun digitalisasi tidak selalu berarti simplifikasi. Kita sering kali hanya memindahkan pekerjaan manual ke layar komputer.

Dulu masyarakat mengisi formulir di atas kertas, sekarang mengisinya secara elektronik. Dulu dokumen dibawa secara fisik, sekarang diunggah. Dulu tanda tangan dilakukan dengan pena, sekarang menggunakan tanda tangan elektronik. Medianya berubah, tetapi prosesnya belum tentu berubah.

Jika pegawai masih harus memasukkan data yang sama ke beberapa aplikasi, memverifikasi ulang data yang sebenarnya sudah tersedia, mencetak dokumen yang dihasilkan sistem, lalu mengunggahnya kembali ke sistem lain, maka sebenarnya kita belum mengotomasi proses. Kita hanya memindahkan pekerjaan manual ke dalam dunia digital.

Persoalan tersebut diperumit oleh fragmentasi inovasi. Di satu sisi, setiap institusi dituntut membangun layanan yang semakin terintegrasi. Di sisi lain, setiap unit juga didorong memiliki inovasi unggulan sendiri. Akibatnya muncul paradoks bahwa sistem secara keseluruhan ingin terintegrasi, tetapi sistem penilaian organisasi malah memberikan insentif terhadap inovasi yang terfragmentasi.

Setiap unit membangun aplikasi, kanal, dashboard, atau mekanisme layanan sendiri. Masing-masing terlihat inovatif. Namun bagi pengguna, semakin banyak inovasi tersebut justru dapat berarti semakin banyak aplikasi, akun, dan proses yang harus dihadapi. Teknologi akhirnya tidak selalu mengurangi birokrasi. Kadang ia hanya membuat birokrasi tampak lebih modern secara tampilan.

Di sinilah kita sampai pada persoalan yang lebih mendasar, mengapa birokrasi tidak selalu berani melakukan otomasi secara penuh? Jawabannya mungkin bukan semata-mata karena resistensi terhadap teknologi. Otomasi memiliki konsekuensi yang sederhana yaitu pengurangan kebutuhan manusia dalam sebuah organisasi.

Jika sebuah layanan yang sebelumnya membutuhkan sepuluh orang kemudian dapat dijalankan dengan dua orang karena sebagian besar prosesnya telah otomatis, maka secara ekonomi itu adalah keberhasilan. Tetapi secara organisasi, keberhasilan tersebut menjadi sebuah persoalan baru.

Apa yang terjadi dengan delapan orang lainnya? Apa yang terjadi dengan unit organisasinya? Apakah organisasi mendapatkan penghargaan karena berhasil menjadi lebih efisien? Ataukah justru "dihukum" melalui pengurangan jumlah pegawai, pemangkasan struktur, penggabungan unit, atau lebih ekstrim pembubaran organisasi karena dianggap sudah tidak terlalu diperlukan?

Di sinilah muncul paradoks insentif. Birokrasi diminta menjadi efisien, tetapi keberhasilan menjadi efisien dapat mengurangi alasan keberadaan organisasi itu sendiri.
Tidak mengherankan apabila kemudian otomasi sering dilakukan setengah hati. Aplikasi tersedia, tetapi proses manual tetap dipertahankan.

Data sudah tersedia secara digital, tetapi masih harus diinput ulang. Layanan sudah online, tetapi hanya dapat digunakan pada jam kerja. Sistem sudah dibangun, tetapi ketika terjadi sedikit pengecualian, proses manual dengan keterlibatan aktivitas fisik kembali dilakukan.

Di sinilah gagasan preservasi organisasi menjadi penting. Jika sebuah organisasi telah berhasil mengotomasi sebagian besar prosesnya, lalu apa yang harus dilakukan terhadap pegawainya?

Jawabannya tidak harus selalu berupa pengurangan pegawai atau perampingan organisasi. Justru perlu ada fase yang berbeda ketika sebuah organisasi telah mencapai tingkat kematangan tertentu berupa apresiasi bahwa organisasi telah mature and preserved.

Status tersebut dapat diberikan melalui penetapan Kementerian PANRB sebagai institusi yang memiliki mandat dalam pembinaan dan penataan aparatur serta organisasi birokrasi. Indikatornya berdasarkan penilaian atas tingkat otomasi, integrasi sistem, stabilitas layanan, risiko, serta kemampuan organisasi mempertahankan layanan tanpa intervensi manusia secara terus-menerus.

Preservasi dalam pengertian ini bukan berarti organisasi kebal terhadap evaluasi. Sebaliknya, organisasi justru mendapatkan standar evaluasi yang berbeda. Ketika sebuah organisasi masih berada pada tahap manual, pegawai memang harus dinilai dari aktivitas dan penyelesaian pekerjaan. Namun ketika organisasi telah mencapai tahap mature, sebagian besar pekerjaan rutin sudah dilakukan oleh sistem. Pada tahap itu, memaksa pegawai untuk terus terlihat sibuk justru menjadi kontraproduktif.

Pegawai pada organisasi yang telah berstatus mature and preserved seharusnya tidak lagi dicibir hanya karena pada suatu waktu mereka tidak sedang mengerjakan pekerjaan yang berkaitan langsung dengan tugas dan fungsi. Mereka tidak harus terus-menerus menciptakan aktivitas agar terlihat produktif.

Sebab pekerjaan mereka telah berubah. Mereka bukan lagi semata-mata pelaksana proses. Mereka menjadi assurance bahwa proses tetap berjalan ketika manusia tidak melakukan apa-apa.

Perubahan ini tampaknya sederhana, tetapi konsekuensinya besar. Selama budaya birokrasi masih menganggap pegawai yang tidak terlihat sibuk sebagai pegawai yang tidak bekerja, selalu ada dorongan untuk menciptakan aktivitas.

Sistem yang sudah berjalan otomatis pun dapat terus-menerus disentuh, diperiksa, atau diintervensi hanya agar keberadaan manusia tetap terlihat. Dalam desain insentif yang buruk, ketergantungan sistem terhadap intervensi manusia dapat menjadi sesuatu yang justru dipertahankan karena menjadi bukti bahwa manusia masih diperlukan.

Bukan berarti pegawai sengaja membuat sistem bermasalah. Persoalannya justru terletak pada sistem penilaiannya. Jika keberadaan manusia hanya dapat dibuktikan melalui intervensi, maka organisasi akan selalu memiliki insentif untuk menunjukkan bahwa intervensi manusia masih diperlukan.

Karena itu, organisasi mature harus memiliki indikator yang berlawanan. Semakin sedikit intervensi yang diperlukan, semakin baik kinerjanya. Di sinilah konsep Zero Unnecessary Intervention menjadi relevan.

Pegawai tidak perlu membuktikan produktivitas dengan menyentuh sistem setiap saat. Mereka justru harus memastikan bahwa sistem dapat berjalan dengan baik tanpa disentuh. Ketika terjadi incident, mereka turun tangan. Ketika muncul exception, mereka mengambil keputusan. Ketika sistem gagal, mereka memulihkannya. Di luar kondisi tersebut, tidak ada alasan untuk menciptakan pekerjaan hanya demi membuktikan bahwa pegawai sedang bekerja.

Mendapatkan status preservasi bukan dimaknai bahwa organisasi tersebut sudah tidak memiliki pekerjaan. Preservasi merupakan pengakuan bahwa pekerjaan organisasi telah berubah bentuk, yang semula melakukan transaksi menjadi memastikan transaksi dapat berlangsung tanpa intervensi yang tidak diperlukan.

Pada tahap ini, ukuran keberhasilan pun berubah. Bukan lagi berapa banyak aktivitas yang dilakukan pegawai, melainkan system availability, jumlah incident, mean time to recovery, jumlah exception, tingkat kesalahan sistem, keberhasilan business continuity, dan kepatuhan terhadap service level agreement.

Birokrasi akhirnya memiliki satu bentuk produktivitas yang agak berbeda dari pemahaman konvensional yaitu kemampuan untuk tidak melakukan apa-apa ketika memang tidak ada yang perlu dilakukan.

Mungkin itulah yang sejak awal ingin ditunjukkan oleh petugas Wujing di Beijing. Mereka berdiri, mengamati, dan nyaris tidak melakukan apa-apa. Namun bukan berarti tidak bekerja. Justru karena sistem berjalan sebagaimana mestinya, mereka tidak perlu melakukan banyak hal.

Barangkali birokrasi yang matang memang bukan birokrasi yang paling sibuk. Melainkan birokrasi yang mampu membuat semakin sedikit hal membutuhkan campur tangan manusia.

(miq/miq)